O grande desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação (TIC), principalmente da internet, ocorrido nas últimas décadas levou a transformações profundas nas formas de comunicação e interação em todas as esferas da vida humana: no mundo profissional e na vida doméstica, nas relações pessoais e na vida pública, na forma como as pessoas buscam informações, obtém serviços e produtos e se manifestam em relação aos mais diversos assuntos. No entanto nem todas as utopias associadas à internet aconteceram na forma e na intensidade imaginadas por alguns de seus arautos.
De todas, talvez a que menos tenha se realizado seja a que viu na rede, pelas possibilidades que esta abria de participação direta dos indivíduos em discussões e decisões interativas de interesse público, a ocasião para a emergência de uma nova forma de governar e para a refundação da democracia. A internet corresponderia para alguns ao nascimento de uma nova cidadania, em que se poderia prescindir das intermediações políticas que caracterizam a democracia1 representativa, o que teria por consequência uma transformação profunda do próprio Estado, de suas ações e processos decisórios.
Quase duas décadas passadas da generalização do uso das TIC pelos poderes públicos, observa-se uma crescente diversidade de experiências de uso dessas tecnologias em situações que envolvem cidadãos, organizações da sociedade civil, entidades governamentais e autoridades políticas. Evolui-se2 da perspectiva de uso dessas tecnologias para a disponibilização de informações e prestação de serviços públicos para a sua aplicação com o intuito de aprimorar a qualidade de todo o ciclo de elaboração de políticas públicas, com o envolvimento dos cidadãos no processo decisório público3. Essas novas práticas e o aumento do interesse de estudiosos de diferentes disciplinas por temas como e-democracy, e-participation, e-governance4 permitem analisar e discutir de que forma e em que grau tem se realizado o potencial democrático identificado nessas tecnologias.
O que é e-governance
Na crescente produção observada nos últimos anos de relatórios governamentais e de pesquisas acadêmicas que tratam de processos participativos e de consultas governamentais à sociedade mediados pelo uso das TIC, observa-se um esforço de propor conceitos capazes de diferenciar as várias práticas identificadas. Embora ainda não tenha ocorrido uma completa estabilização do uso das expressões forjadas nesses documentos (um mesmo termo pode ter significados distintos para diferentes pessoas), percebe-se que o termo e-democracy tem sido utilizado essencialmente para situações que envolvem o uso do voto eletrônico, seja em processos eleitorais seja em situações em que os poderes públicos realizam consulta à população sobre temas de interesse público5.
Já a expressão e-participation tem como foco o cidadão e a ampliação de sua capacidade de influir nos processos de governo fazendo uso de ferramentas digitais6, seja em situações que envolvem interações entre cidadãos ou as mais diversas formas de associações civis e os poderes públicos, seja em espaços de manifestação de interesses individuais ou coletivos independentes, como blogs e fóruns de discussão de iniciativa não-governamental. A e-governance, por sua vez, tem sido usada de modo mais amplo para designar o uso das TIC em tudo o que diz respeito à interação entre cidadãos, organizações públicas e todos os níveis e autoridades governamentais, tanto com o intuito de ampliar a participação social nas decisões de governo, como de exercício de controle social e de modificação das relações e processos decisórios intergovernamentais. O fundamental neste caso é como a tecnologia e, em particular, a web estão transformando os processos de debate, elaboração e implantação de políticas públicas7.
Deixemos de lado as práticas associadas a e-governance relacionadas ao uso das TIC nas relações intergovernamentais e analisemos o uso dessas tecnologias pela população para o debate e decisão de temas de interesse público. Nesse conjunto, é possível distinguir o uso da web para o debate político online iniciado e organizado de modo autônomo por atores sociais externos ao poder público e os processos consultivos conduzidos por autoridades político-administrativas8.
O primeiro tipo de uso inclui tanto situações em que se multiplicam espaços individuais de expressão de opiniões de natureza política (blogs, por exemplo) como espaços virtuais de encontro, expressão e eventualmente discussão de comunidades com interesses comuns que podem ou não pretender influir em processos de natureza política, como seria o caso na elaboração do programa de governo de um candidato ou partido em disputa eleitoral ou a discussão de um projeto de lei. Essa diversidade em si indica o quanto as facilidades de comunicação surgidas com a internet não geram automaticamente ganhos democráticos, seja pelo descompromisso de muitas das manifestações, seja pela tendência observada em vários estudos sobre as discussões políticas na web de que se constituiam comunidades compostas por pessoas com opiniões semelhantes, decorrendo disso que não haja ocasião para a confrontação de posições que caracteriza um debate democrático9.
Por outro lado, a facilidade de manifestação propiciada pela rede e sua capacidade de transpor barreiras geográficas e temporais fazem dela a ferramenta adequada a novas formas de manifestação política, como os movimentos altermundialistas, cuja preocupação maior não é a organização de processos deliberativos, mas a vigilância social e a denúncia de ações públicas que a seu ver comprometem os interesses coletivos. Haveria assim uma convergência entre o projeto político dos movimentos sociais altermundialistas e o modelo de funcionamento da internet, o que faria desta, segundo alguns autores, o espaço de uma “contrademocracia”10.
Novas formas de governar
Às consultas organizadas por autoridades governamentais, pode-se aplicar o conceito de e-governance, entendido como o uso das TIC tanto para criar novas formas de comunicação do poder público com os cidadãos, como novos canais de debate e decisão de políticas e investimentos públicos, ou formas de captação dos interesses e demandas da população. Também aqui são marcantes as diferenças observadas na formas de uso dessas novas tecnologias, o que permite que os estudos sobre essas experiências possam analisar diferentes aspectos.
Chadwick e May identificam as várias as formas de interação entre Estado e cidadãos na era da internet11, distinguindo dois modelos de uso das TIC pelo governo: o participativo e o consultivo.
O modelo participativo em que, como decorrência da interatividade horizontal e multidirecional, o Estado é um ator como os demais que participam da rede, seria, na opinião de alguns analistas, o único capaz de realizar o potencial democrático da internet. Experiências locais têm sido, segundo Chadwick e May, mais bem-sucedidas na adoção do modelo participativo, o que pode se explicar pela proximidade entre os temas tratados e o dia-a-dia da população que, ao se manifestar, funciona como um auxiliar do poder público na identificação de ocorrências à espera de ações das autoridades públicas locais.
O modelo consultivo, em que as TIC são aplicadas em um processo vertical de comunicação do Estado para o cidadão, é usado pelos governos para conhecer a opinião da população sobre questões específicas, com o objetivo de se orientarem na elaboração de políticas. Esse modelo, apesar de comportar diferentes gradações de consulta – de um simples levantamento de informações até um nível de quase deliberação –, só permite inputs em formatos previamente definidos pelo governo, num processo de comunicação “passiva”, em que os cidadãos são consultados apenas com a finalidade de gerar respostas quantificáveis e comparáveis sobre pontos específicos de inovações políticas12.
Outros analistas têm se preocupado em verificar como tem se dado a apropriação pelos cidadãos dessas novas possibilidades de participação oferecidas por alguns governos. Um primeiro aspecto comentado é a existência de uma “exclusão democrática” no uso da internet, que não se confunde com a “exclusão digital”. Ou seja, o fato de um cidadão ter acesso à internet não significa que ele vá utilizar a rede como instrumento de informação e canal de manifestação política. O que se verifica em muitos casos é que os internautas que utilizam os sites políticos e participam dos processos consultivos ou deliberativos organizados por autoridades governamentais são aqueles que, no mundo “real”, já se interessam por questões políticas, o que corresponde a uma minoria da população. Assim sendo, a participação observada nos fóruns de discussão política, sejam eles de iniciativa da sociedade civil ou de autoridades governamentais, não pode ser vista como representativa da população em geral. Essa distorção pode ser ainda maior, na medida em que não se conseguir controlar que um mesmo internauta se manifeste uma única vez.
Por isso, autores como Coglianese13 consideram que uma pesquisa de opinião, feita junto a uma amostra representativa da população, pode ser mais precisa e conter dados mais representativos do que é a posição da população em geral em relação a uma política pública em elaboração do que milhares de comentários eletrônicos postados em um fórum criado na internet destinado ao debate dessa política.
No entanto, na opinião de diversos estudiosos, tal constatação não invalida a organização de processos de consulta à população com ferramentas como fóruns de discussão, blogs e caixas de mensagem abertas a manifestações da população. Tais consultas possibilitam, a seu ver, ganhos qualitativos nas políticas e normas assim elaboradas. Coglianase, por exemplo, considera que a diminuição dos custos de participação cívica obtida graças ao uso das TIC no processo de elaboração de normas e políticas não resultou num envolvimento massivo dos cidadãos nem na criação de uma democracia deliberativa “forte”, com a efetiva participação nos processos decisórios de novos atores que finalmente teriam como se fazer ouvir. Ao contrário, o que se tem observado é o aparecimento de uma nova information class – indivíduos e organizações voltados à organização, manipulação e apresentação de informações na forma que lhes interessa. Mesmo assim, observa Coglianese, o uso de recursos eletrônicos que permitem que um maior número de atores se envolva no processo de elaboração de normas tem resultado em uma grande diversidade de contribuições que levariam à fixação de regras qualitativamente melhores14.
Uma terceira dimensão considerada nos estudos sobre a adesão da população a iniciativas governamentais de consultas online refere-se à qualidade do dispositivo sócio-técnico adotado. Um dos componentes determinantes dessa qualidade e que é fundamental para que haja uma grande participação é indubitavelmente a facilidade de uso da ferramenta proposta. Mas igualmente essencial é a percepção de que há de fato uma relação entre a discussão proposta via rede e a decisão tomada pelas autoridades competentes. Assim sendo, a possibilidade de acompanhar como estão sendo analisadas e consideradas as manifestações da população consultada deveria ser componente obrigatório de qualquer dispositivo de consulta governamental.
Um aspecto da qualidade do dispositivo sócio-técnico adotado é sua capacidade de, ao mesmo tempo, captar manifestações que fujam a formatos pré-definidos, eventualmente excessivamente rígidos, e assegurar o tratamento das contribuições feitas em forma mais aberta.
Também relevante é o modo como se percebe a atuação dos moderadores de fóruns de consulta pública organizados por poderes públicos: se sua atuação é vista como restritiva, como procurando controlar manifestações que possam ser lidas como críticas ao governo, o resultado será não um processo de discussão amplo com diversidade de posições, mas um esvaziamento, se não numérico, certamente da qualidade e variedade das contribuições.
Vê-se assim que desde o processo de concepção da ferramenta a ser usada na consulta pública começam a ser criadas as condições para que se possa de fato obter um processo qualitativamente novo, mais amplo e includente de deliberação pública. No entanto, como nos mostram Kolsaker e Lee-Kelley, muitas vezes não há – entre as autoridades políticas, os gerentes públicos e os funcionários encarregados de conceber e operar essas novas ferramentas de comunicação e interação – nem identidade de objetivos, nem clareza quanto às dificuldades a enfrentar em processos de consulta pública. Ou seja, mais do que técnicos, os desafios a enfrentar na construção de novos processos deliberativos públicos em que se faça uso das TIC para a mediação com a sociedade são de natureza sócio-política. A incapacidade para lidar com prioridades divergentes e a falta de abertura a um uso efetivamente interativo das tecnologias disponíveis acabam por frear a realização do potencial democrático da internet.
Se considerarmos o que acontece nas relações entre a população, as autoridades e os funcionários públicos com a disponibilização de ferramentas interativas, o quadro é ainda mais complexo e passível de subutilização do potencial técnico. Em primeiro lugar, nada assegura nem que as novas ferramentas sejam consideradas relevantes pela população, nem que haja por parte dos políticos e servidores públicos disposição para “dialogar” com os cidadãos que as utilizarem. As transformações possíveis na forma de governar pela instauração de novas formas de diálogo, com uso das TIC, entre as autoridades políticas, os funcionários públicos e os próprios cidadãos exigem de todos uma reeducação15 que vai além de saber operar um novo recurso técnico.
Vemos assim que são muitas as tentativas de, com o uso das TIC, criar canais de manifestação com intuito de renovar o processo deliberativo público e permitir a expressão da vontade e da opinião popular em outros momentos que o eleitoral. No entanto, o ganho democrático propiciado pela internet e pelas novas formas de comunicação não é algo que se possa ter como dado. Ele é um potencial a ser realizado caso a caso, ao mesmo tempo respeitando e transformando as tradições de diferentes contextos históricos e sociais, com a adequada construção de dispositivos sócio-técnicos e o necessário redesenho de processos deliberativos e práticas administrativas do poder público.
Laura Ibiapina Parente, administradora pública e socióloga, é doutoranda em sociologia da inovação no Latts (Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés - ENPC/Université Paris Est). Atua como docente, pesquisadora e consultora nas áreas de governo eletrônico, gestão pública e políticas de inovação. Email: lauraparente@gmail.com.
NOTAS
1) Ver a este respeito FLICHY (2001) p. 206 e seguintes.
2) O ‘i2010 eGovernment Action Plan’ (Abril 2006) da UE inclui entre seus objetivos a e-democracy e a e-participation com o intuito de tornar os cidadãos parte ativa no processo decisório político e na formulação de políticas públicas (Electronic Journal of e-Government Volume 7 / 2 2009 (pp. 155 - 162).
3) KOLSAKER e LEE-KELLEY (2009).
4) Estudiosos de disciplinas tão variadas como ciência política, sociologia, administração pública, ciências da informação, computação, comunicações, ciência e tecnologia têm desenvolvido pesquisas sobre o uso das TIC pelo governo e nas relações entre sociedade e poderes públicos. Para uma visão da diversidade dos tipos de estudos feitos ver Øystein SÆBØ, Jeremy ROSE, Leif Skiftenes FLAK, The shape of eParticipation: Characterizing an emerging research area, Government Information Quarterly 25 (2008) 400–428
5) Um exemplo é análise feita do caso Madri Participa por J. BARRAT, J. M. RENIU em Electronic Democracy and Citizen Consultation de 2004.
6) Øystein SÆBØ , Jeremy ROSE, Leif Skiftenes FLAK (2008), p.402.
7) ASPA/UNDEPA, Benchmarking E-Government: Global Perspective – Assessing the Progress of the UN Member States, 2001, p.55 e KOLSAKER, A, and LEE-KELLEY, L. (2009) p. 158.
8) FLICHY (2008), p.159.
9) Para uma síntese das análises sobre em que medida a internet se diferencia das mídias tradicionais por permitir a expressão de novos atores sociais e de como pode favorecer novas formas de participação dos cidadãos e o debate democrático ou, ao contrário, comprometê-los, ver Flichy (2008).
10) ROSANVALLON (2006), cf. FLICHY (2008), p.179.
11) CHADWICK A. et MAY C. (2003) – “Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: e-Government in the United States, Britain, and the European Union”, in Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 16, No 2, April 2003 pp.271-300.
12) Além desses dois modelos, Chadwick e May identificam um terceiro, o modelo gerencial (managerial) que não abordamos aqui, pois diz respeito ao uso das TIC para obter melhorias (de qualidade e economia de recursos) na prestação de serviços públicos, o que o torna mais adequado para tratar de situações às quais se aplica o conceito de e-government.
13) C. COGLIANESE (2007).
14) F.GREFFET, S. WOJCIK (2008) cita como estudos que valorizam a diversidade de opiniões permitida por um debate eletrônico os de MONNOYER-SMITH e de DOURY e MARCOCCIA sobre os dispositivos participativos usados para discutir a implantação de um terceiro aeroporto na região parisiense.
15) Ampliamos aqui a afirmação de COLEMAN sobre a necessidade de reeducação do políticos e dos cidadãos para explorarem adequadamente o potencial interativo da internet a todos os atores envolvidos no processo decisório público. COLEMAN (2004), cf. KOLSAKER, A, LEE-KELLEY (2009).
Referências Bibliográficas
ASPA/UNDEPA, Benchmarking E-Government: Global Perspective – Assessing the Progress of the UN Member States, 2001
J. BARRAT, J. M. RENIU, Electronic Democracy and Citizen Consultation, 2004, 77p. (http://edc.unige.ch/edcadmin/images/electronic_democracy_citizen_participation.pdf)
N. BENVEGNU, M. BRUGIDOU, “Prendre la parole sur Internet. Des dispositifs sociotechniques aux grammaires de la discussion”, Réseaux 2008/4, n. 150, p.51-82
C. COGLIANESE “Weak democracy, strong information: the role of information technology in the rulemaking process”, in MAYER-SCHONBERGER V. e LAZER D., Governance and information technology - From Electronic Government to Information Government” MIT Press, September 2007, pp. 101-122
P. FLICHY, L’Imaginaire d’Internet, Ed. La Découverte, Paris, 2001
P. FLICHY “Internet et le débat démocratique”, Réseaux 2008/4, n. 150, p.159-185
Kolsaker, A, Lee-Kelley, L. “Singing from the Same Hymnsheet? The Impact of Internal Stakeholders on the Development of e-Democracy.” Electronic Journal of e-Government Volume 7 Issue 2 2009, (pp. 155 - 162), acessível online em www.ejeg.com
F.GREFFET, S. WOJCIK “Parler politique en ligne. Une revue des travaux français et anglo-saxons”, Réseaux 2008/4, n. 150, p.19-50