Quais são as possibilidades e os limites da interação dos governos com os cidadãos na montagem e no acompanhamento de políticas públicas? Em que medida consultas fora da agenda eleitoral são úteis para uma melhor administração pública e, de uma forma ampla, para o processo democrático? Como as tecnologias disponíveis – em especial a internet e a telefonia – contribuem para essas experiências que, em síntese, podem ser entendidas como formas interativas de governo?
Esta edição do Políticas Públicas em Foco dedica-se à análise de iniciativas que têm ganhado força nas duas últimas décadas, mas que ainda são objeto de um conhecimento difuso e pouco sistematizado. Para contribuir no entendimento desse debate e identificar pontos relevantes para reflexão e pesquisa, foram consultados nove pesquisadores em ciência política.
Todos os pesquisadores entrevistados enxergam o governo interativo como algo bem-vindo para o processo democrático, desde que se respeitem critérios de transparência e representatividade. Nesse aspecto, é importante notar que as formas interativas de governo estão diretamente relacionadas ao processo democrático.
Argelina Figueiredo aprova formas de exercício da democracia direta, como o plebiscito e as leis de iniciativa popular, e enfatiza: “Eu sou bastante enviesada quanto à democracia participativa, apesar de achar que são muito importantes as experiências participativas e de governo interativo direto. (...) Muitas vezes as pessoas vêem como formas quase que substitutivas da democracia representativa. Eu vejo só como complementar, importante, mas jamais como substituta.”
Segundo Argelina, uma das grandes limitações da democracia representativa é que há intervalo de tempo relativamente longo entre as eleições. “Temos que colher as opiniões em períodos inter-eleitorais, mas sem que as informações dadas pela sociedade por meio do voto fiquem prejudicadas.”
Ela frisa que experiências de governo interativo têm que obedecer a critérios transparentes na captação, controle e publicidade dos dados. “É importante que essas informações sejam públicas para que esse mecanismo tenha credibilidade. Iniciativas desse tipo poderiam ser apenas uma maneira de utilizar recursos públicos para ouvir a população para a campanha eleitoral, o que certamente seria algo negativo. A iniciativa poderia ser positiva no sentido de auscultar, de ter uma forma de ouvir a população, desde que os dados obtidos possam ser utilizados por vários atores – governos, partidos, associações, setor privado.”
Fernando Abrucio ressalta que o limite entre uma ação interativa de governo e uma ação de indução é tênue. Daí a importância da divulgação para que outros cidadãos, que não os consultados, saibam o que o Estado está fazendo. Nesse contexto, a transparência pode ser vista em dois momentos, como requisito e produto do governo interativo.
A tecnologia, frisa Abrucio, está expandindo de diversas maneiras as possibilidades de uso do governo interativo. “Você pode olhar uma informação aqui e tentar ver qual a relação dela com uma política pública. Ou seja, não se trata de simplesmente questionar o cidadão se ele concorda ou não com a política pública, mas de incentivar o mecanismo a partir do qual ele mobiliza e ativa informações para tomar outras decisões. Nesse sentido, a tecnologia pode ampliar e ativar o uso da cidadania. A questão é se o governo interativo, mediado pela tecnologia, disponibiliza informações de qualidade e se essas informações são acessíveis para as pessoas. Do e-governance para transparência é um pulo, embora o caminho não seja linear. Daí para accountability são mais alguns. A produção desse resultado depende de outras condições institucionais e até sociais dos Estados.”
Para Fernando Limongi, o incremento da comunicação entre cidadãos e governo deve ser visto com bons olhos. “Quanto mais você tiver condições de aproximar, melhor. Estamos há muito tempo com os modelos clássicos de democracia representativa e com todo mundo dizendo que eles são insuficientes. Pode ser que, de alguma forma, você precise ampliar para algum tipo de democracia participativa, mas ninguém sabe muito bem como fazer isso. São necessárias informações, vias de mão dupla que permitam quebrar a distância e a dificuldade de avaliação de parte a parte.”
Há, segundo Limongi, limitações evidentes a ser consideradas. “Você quer mais participação, mas sabe que nem todo mundo vai participar e que boa parte da participação é induzida”. Assim como o governo pode vir a ter uma vantagem muito grande do ponto de vista da competição eleitoral, também existe o risco de favorecimento de determinados grupos.
A forma como a consulta eleitoral se dá garante o anonimato e a igualdade da participação. Todo mundo tem a possibilidade de votar e a mensagem dada é contada igualmente. Em um processo de comunicação não tão formalizado, abrem-se possibilidades de favorecimento de grupos. "Se for uma comunicação por celular, só quem tem celular vai participar." Os grupos de discussão, por sua vez, tendem a ser enviesados. “Obviamente há os públicos atentos, aqueles que têm maior interesse na política em questão.” Por esse motivo, é preciso se preocupar com as condições de igualdade e justiça quanto às possibilidades de participação.
De acordo com o pesquisador, aumentar o grau de informação da população deve ser uma prioridade de canais de interação. Fazer a informação chegar rápido (para o governo) para que este possa reagir mais rápido, pode aperfeiçoar muito o serviço público, mais a prestação de serviços do que propriamente a política pública.
Denise Vitale julga louváveis as experiências que buscam aproximar o Estado da sociedade civil. “É o princípio de soberania popular, nas suas duas formas, direta e indireta. A Constituição de 1988 aponta alguns mecanismos pela forma direta no artigo XIV – como o plebiscito e a lei de iniciativa popular – e indica a necessidade de participação da comunidade, de entidades, associações etc. É um sentido presente de uma forma sistemática na Constituição.”
Segundo a pesquisadora, não há em princípio uma limitação das iniciativas em razão do caráter consultivo ou deliberativo, uma discussão presente nas instâncias de democracias participativas. “No caso dos Conselhos, a lei determina se é deliberativo ou consultivo. Mas, no caso de experiências que não estão regulamentadas, esse caráter depende do critério de cada experiência. Penso que o uso da internet para consultas municipais, estaduais e federais deve ser entendido como um recurso a mais para aproximar o Estado do cidadão. Iniciativas como essas são sempre válidas num país como o Brasil, que vive um processo democrático tão recente. No entanto, é preciso ter em mente que a forma pela qual o Estado se aproxima do cidadão deve ser pautada por critérios democráticos e não se tornar um mecanismo de propaganda governamental."
A pesquisadora ressalta os limites das consultas individualizadas, mais restritas pela falta da troca de argumentos e recomenda que esses mecanismos interativos sejam compreendidos como complementares aos já existentes.
Para Bruno Reis, é possível combinar a representação com mecanismos de governo interativo. "Arranjos políticos institucionais são sempre tentativas canhestras, imperfeitas e problemáticas de operacionalização de ideais políticos. Você tem, de um lado, um ideal de igualdade política, de que todos são iguais, e que portanto a voz de todos deve ser igualmente ouvida, e tem, do outro lado, um ideal de responsabilização de tomadas de decisão, que eventualmente entra em atrito com o primeiro. Há, também, a questão da qualidade da decisão. O procedimento adotado deve ser suficiente complexo e matizado para contemplar esses imperativos contraditórios, pois sempre se tem uma solução mais ou menos precária para o atendimento desses imperativos."
Para Marta Arretche, iniciativas que têm por objetivo aproximar o governo do cidadão tendem, em princípio, a ser positivas, mas seu impacto depende – como em toda política pública – do desenho do sistema, de aspectos como sua capacidade de operação, horários de funcionamento, de quanto são amigáveis.
Com relação a possíveis avanços institucionais, é necessário notar que são, a princípio, apenas promessas. “Como há uma enorme variação no formato, qualidade e acessibilidade desses sistemas, seus efeitos sobre qualquer variável que você queira considerar – transparência, relação com o eleitorado etc. – dependem, portanto, diretamente das suas características e de sua qualidade. A mera existência não garante, portanto, que tenha qualquer impacto.”